中物法律：对未来物业服务市场监管方向的几点预测
——解读《住房城乡建设部办公厅关于做好取消物业服务企业资质核定相关工作的通知》
一、《通知》出台背景
为保证表述的准确性，以下称谓按照文件发布之日表述。
（一）1996年，建设部发布《物业管理企业资质管理试行办法》（建住房[1999]261号），标志着物业管理行政主管部门以规范性文件的形式对物业管理企业实施资质管理的开端。
（二）2003年，国务院《物业管理条例》第三十二条第二款：“国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。具体办法由国务院建设行政主管部门制定”，标志着针对物业管理企业实行资质管理上升到了行政法规层面，并授权国务院建设行政主管部门（即建设部）制定具体办法。
（三）2004年，建设部发布《物业管理企业资质管理办法》（建设部令第125号），规定了物业管理企业资质的条件、分级、申请、审批和年检等内容，标志着建设部以部门规章的形式，落实《物业管理条例》的有关规定，对物业管理企业正式实行资质管理。
（四）2007年，建设部发布《关于修改<物业管理企业资质管理办法>的决定》（建设部令第164号），对《物业管理企业资质管理办法》进行了修订，将“物业管理企业”修改为“物业服务企业”，取消了企业资质年检的有关规定。
（五）2015年，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号），首次提出未来的市场监管，要加强对市场主体的事中事后监管，推广“双随机、一公开”抽查机制，即“在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开”。
（六）2016年，住房和城乡建设部发布《关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》（住房和城乡建设部公告第1041号），决定《物业管理企业资质管理试行办法》（建住房[1999]261号）失效，并规定“凡宣布失效的住房城乡建设部文件，自公告之日起一律停止执行，不再作为行政管理的依据”。
（七）2017年1月12日，国务院发布《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号），取消了“物业服务企业二级及以下资质认定”，提出“取消资质后，住房城乡建设部要研究制定物业服务标准规范，通过建立黑名单制度、信息公开，推动行业自律等方式，加强事中事后监管”。此后不久，各省（直辖市）住房城乡建设部门按照住房城乡建设部受理大厅的要求，陆续关闭了一级资质申报初审的窗口。
（八）2017年6月23日，国家发改委等31个部委及相关单位发布《关于印发<关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录>的通知》，将物业服务企业及企业的法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的从业人员列为联合惩戒对象，并对惩戒对象实施包括限制或者禁止市场准入，在业绩考核、综合评价、评优评先表彰等工作中予以限制和约束，加强日常行政监管监察等联合惩戒措施。
（九）2017年9月21日，国务院发布《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消“物业服务企业一级资质核定”审批，并在“加强事中事后监管措施”中指出，取消审批后，住房城乡建设部通过以下措施加强事中事后监管：1.加快完善物业服务标准和规范；2.充分发挥物业服务行业组织自律作用；3.指导地方加强对物业服务企业的监管,畅通投诉举报渠道，推行“双随机、一公开”抽查，及时查处违法违规行为；4.建立物业服务企业“黑名单”制度，推动对失信者实行联合惩戒；5.推动与相关政府部门的信息共享，加强企业信息备案管理。
二、《通知》主要内容解读
（一）各地不再受理物业服务企业资质核定申请和资质变更、更换、补证申请，不得以任何方式要求将原核定的物业服务企业资质作为承接物业管理业务的条件。
文件解读：1.自2017年12月15日起，住建部及各地住房城乡建设主管部门（包括各省、自治区住房城乡建设厅，北京市住房城乡建设委，上海市住房城乡建设管委，天津市、重庆市国土资源房屋管理局）不再受理物业服务企业的资质核定申请，包括原有资质证书相关内容的变更申请、2012年以后取得的含有有效期资质证书的延续申请，丢失资质证书原件的补证申请。
2.针对实践中，各地根据《招标投标法》、住建部《前期物业管理招标投标管理暂行办法》（建住房[2003]130号）以及相关地方性法规、政府规章和规范性文件的规定，要求物业服务企业在通过招投标的方式承接物业管理业务时必须具备相应的资质等级作为投标条件的普遍情况，自2017年12月15日起，无论政府采购项目，还是市场招标项目，招标人都不得将取得物业服务企业资质，作为招标条件，保证了新设立的物业服务企业和原取得物业服务企业资质的企业之间，不再因为有无相应资质而差别对待。
（二）切实承担物业服务属地管理主体责任，按照业主自我管理与社会化服务相结合的原则，积极推动将物业管理纳入社区治理体系。县级以上房地产主管部门要会同城市管理、民政、公安、价格等有关部门按照各自职责指导监督物业管理工作，充分发挥街道办事处或乡镇人民政府在加强社区党组织建设、指导业主大会和业主委员会、监督物业管理活动等方面的重要作用，建立健全物业管理联席会议制度，维护社区和谐稳定。
文件解读：1.《物权法》第八十一条规定了业主管理建筑物及其附属设施的三种方式，即自行管理、委托物业服务企业管理和委托其他管理人管理。2007年根据《物权法》修订后的《物业管理条例》第二条关于物业管理的定义并未作出相应的调整，实践中各地制定地方性法规、地方政府规章时，产生了两种不同的理解和做法，一种是对物业管理的定义按照《物权法》的规定做出了新的规定，例如《河南省物业管理条例》、《北京市物业管理办法》等；一种是维持了《物业管理条例》的表述，例如《安徽省物业管理条例》、《广东省物业管理条例》等。这就造成各地物业管理实践中对市场监管范围的理解和适用上的混乱，《通知》中明确“业主自我管理与社会化服务相结合”的原则，显然体现了将《物权法》中对“建筑物及其附属设施的管理”与《物业管理条例》中“物业管理”等同的立法倾向，适应了后资质管理时代，行政管理部门的定位从行业主管部门向市场监管部门转变的倾向性。
2.2017年6月12日，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，其中“着力补齐城乡社区治理短板”部分中明确提出要改进社区物业服务管理，具体而言，包括“加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责。探索完善业主委员会的职能，依法保护业主的合法权益。探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员。探索在无物业管理的老旧小区依托社区居民委员会实行自治管理。有条件的地方应规范农村社区物业管理，研究制定物业管理费管理办法；探索在农村社区选聘物业服务企业，提供社区物业服务。探索建立社区微型消防站或志愿消防队。”《通知》中提出“积极推动将物业纳入社区治理体系”、“充分发挥街道办事处或乡镇人民政府在加强社区党组织建设、指导业主大会和业主委员会、监督物业管理活动等方面的重要作用，建立健全物业管理联席会议制度，维护社区和谐稳定”正是对中共中央、国务院加强和完善城乡社区治理最新精神的贯彻落实。
3.资质管理时代，对物业服务企业的监管，主要靠行业管理，即房地产行政主管部门是物业管理行业的行业主管部门；后资质管理时代，对物业服务企业的监管，要从行业管理向市场监管转变，具体而言，监管思路要从“管主体”向“管行为”转变，监管重点要从“管企业”向“管项目”转变，这都要求对物业服务企业的监管，不仅仅是房地产主管部门一家的工作，而是由城市管理、民政、公安、价格等有关部门共同完成对物业服务企业的管理服务的监管工作。
（三）建立健全物业服务标准和服务规范，规范物业服务合同行为，明确物业服务企业责任边界，引导物业服务企业增强服务意识，创新服务理念，提升服务品质。
文件解读：1.当前，我国物业管理行业正处于向现代服务业转型升级的重要时期。物业服务标准化工作对于推动行业在越来越规范的市场环境中持续升级，将起到举足轻重的作用。具体而言，标准化有利于规范市场秩序，有利于提高物业服务水平，有利于为行业相关主体提供评价依据。2017年11月4日全国人大常委会新修订的《标准化法》第二条将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。其中，强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。《通知》中提出“建立健全物业服务标准和服务规范”进而“规范物业服务合同行为”正是对《标准化法》立法精神的贯彻执行，也是针对实践中围绕着物业服务企业与业主之间有关服务内容和服务标准不明确、不具体引发的矛盾纠纷提出的问题解决思路。
2.物业管理在中国经历了36年的发展，我们拥有了世界上最大的管理规模、最快的增长速度、最广的客户群体、最多的物业服务企业和最庞大的从业人员队伍，物业管理逐渐覆盖了不动产管理的所有领域，物业服务业成为现代服务业的重要组成部分。物业管理行业在快速发展过程中，也面临着诸多问题，其中，水、电、气、热等专业经营单位、政府有关部门、建设单位、业主等主体之间激烈的矛盾突显。追根溯源，物业管理行业与相关主体的责任边界模糊不清，是诸多矛盾纠纷产生的主要原因之一；是物业管理行业发展的瓶颈。在未来的市场监管中，明确界定项目管理、企业经营和行业发展三个层面的责任边界，是物业管理各相关市场监管主体亟待解决的急迫问题。
（四）进一步落实物业承接查验制度，指导监督建设单位、业主和物业服务企业依法做好物业共用部位、共用设施设备的查验和交接工作，厘清各方主体之间的权利义务关系，减少开发建设遗留问题，确保物业服务项目交接的平稳顺利。
文件解读：物业承接查验制度是《物业管理条例》确定的七大基本制度之一。2010年10月14日，住建部印发了《物业承接查验办法》，将《物业管理条例》的有关规定进行细化、补充和完善，增强了物业承接查验制度的可操作性，明确了建设单位、物业服务企业和业主在物业承接查验活动中的权利义务。《承接查验办法》的出台，对减少建设单位的开发遗留问题，降低物业服务企业的管理服务风险，维护业主的共同财产权益，化解物业管理的矛盾纠纷，构建和谐互信的物业管理关系，具有重要的现实意义。但是，我们也应当清醒的认识到，一方面，《承接查验办法》作为住建部出台的规范性文件，本身并不具有法律适用上的强制力，另一方面，实践中，建设单位往往会利用其市场优势地位，将原本由建设单位承担的法定责任转嫁给前期物业服务企业，物业服务企业对承接查验工作的重要性认识不足，使得《物业管理条例》和《承接查验办法》设定的承接查验制度无法有效落实。《通知》正是对承接查验制度的重申和强调，体现了未来市场监管对通过承接查验制度解决前期开发遗留问题思路的延续。
（五）完善物业服务投诉平台，畅通投诉渠道，建立健全投诉反馈机制，明确受理、处理投诉的程序和要求，加强投诉反馈监督检查，及时解决群众有效投诉，预防化解物业服务矛盾纠纷。
文件解读：本条是后资质管理时代，市场监管主体实现物业管理市场监管目标，化解物业管理矛盾纠纷的方式方法之一，体现了未来市场监管的方向。
（六）加强物业服务行业事中事后监管，制定随机抽查事项清单，建立健全“双随机”抽查机制，合理确定抽查的比例和频次，对发现的违法违规行为，依法依规加大惩处力度。
文件解读：本条是对《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）相关规定的强调和重申。
（七）加快推进物业服务行业信用体系建设，建立信用信息共享平台，定期向社会公布物业服务企业信用情况，建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，构建以信用为核心的物业服务市场监管体制。
文件解读：本条是对《关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》相关规定的强调和重申。
物业服务事关广大人民群众的切身利益。各地要把加强物业服务市场监管作为保障和改善民生的重要举措，确保各项措施落实到位，并将落实情况及时上报我部。我部将抓紧研究制定物业服务导则和信用评价体系，适时对各地贯彻落实本通知的情况进行监督检查，并通报检查结果。
文件解读：为适应后资质管理时代，市场监管从以静态审批为主要特征的资质管理向动态管理的信用管理转变，近期住建部的重点工作是，抓紧研究制定物业服务导则和信用评价体系，适时对各地贯彻落实本通知的情况进行监督检查，并通报检查结果。
